【典型意义】督促生产建设单位严格落实依法批复的《水土保持方案》，是防治和减少生产建设行为导致水土流失的重要措施。高山风电建设项目在落实水土保持措施时，施工单位从节省成本的角度出发，对施工中对产生的弃土弃渣不堆放在水土保持方案指定弃土弃渣场，以挖作填或随挖随弃，导致大量水土流失。通过本案，督促施工单位规范施工，严格落实水土保持方案，减少水土流失。

    一、基本案情

江西省某风电工程2018年3月正式开工建设，项目总占地面积约71公顷，新修道路总长25km。2018年4月2日，该项目施工单位刚进场，D县水土保持局就进行了现场指导，并提出了施工过程中水土流失防治的要求。2018年4月25日，县水土保持局联合设区市水土保持局对该项目开展了水土保持“双随机”监督检查发现，该项目存在在水土保持方案确定的专门存放地以外区域倾倒弃渣、造成水土流失不治理等违法行为，向建设单位下达了限期整改通知书，建设单位未按要求进行整改。2019年2月该项目被列入长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动执法项目清单。2019年4月12日和8月1日，长江水利委员会联合江西省水利厅对该项目开展两次执法检查，针对存在的问题要求进行立案查处。2019年8月5日，县水土保持局对建设单位负责人进行了约谈。2019年8月6日，县水土保持局对建设单位下达了《责令停止违法行为通知书》。2019年8月8日，县水土保持局根据该项目违法事实予以立案，先后开展了调查取证和审查复核。2019年9月10日，县水土保持局对该项目三家施工单位分别依法下达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。三家施工单位在规定时间内未提出听证要求，同意接受处罚。2019年9月18日，县水土保持局下达了《行政处罚决定书》，对三家施工单作出罚款20.10万元的行政处罚，并限期恢复治理。

二、监督检查

2018年4月2日，该项目施工单位刚进场，县水土保持局就进行了现场指导，并提出了在施工过程中水土流失防治的要求。此后，县水土保持局多次对该项目进行现场检查，针对存在的问题下发整改通知书。

2018年4月25日，县水土保持局联合设区市水土保持局对该项目开展了水土保持“双随机”监督检查发现，该项目存在在水土保持方案确定的专门存放地以外区域倾倒弃渣、造成水土流失不治理等违法行为，随即向建设单位下达了《水土保持违法行为限期整改通知》。建设单位未按要求进行整改。

2019年2月该项目被纳入长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动执法项目清单。2019年4月12日，长江水利委员会联合江西省水利厅对该项目开展现场核查。核查发现该项目存在未依法履行水土流失防治义务，造成水土流失不治理等问题。长江水利委员会出具了核查意见，要求市县级水行政主管部门依法进行查处。

2019年8月1日，长江水利委员会联合江西省水利厅对该项目整改落实情况开展现场督查。督查发现，该项目存在整改进度慢、治理质量差等问题。长江水利委员会向江西省水利厅下发督查意见，要求依法依规严肃查处。

2019年8月5日，县水土保持局对建设单位下发了《生产建设项目水土保持违法行为约谈通知书》，约谈了建设单位负责人，责令其严格履行水土流失防治主体责任，切实做好水土保持工作。2019年8月6日，县水土保持局对建设单位下达了《责令停止违法行为通知书》。

三、立案查处

立案：2019年8月8日，县水土保持局根据该项目违法事实，对该项目违反水土保持法律法规的行为予以立案。

调查取证：2019年8月29日，县水土保持局派出执法人员对该项目水土保持违法行为开展了调查取证，并经建设单位签认。经查，该项目部分弃土石渣在施工道路及风机平台四周场地倾倒，未堆放至水土保持方案确定的专门存放地，属随意倾倒废弃土石渣。经现场勘查测量和确认，三家施工单位随意倾倒废弃土石渣总量10050立方米，造成了严重水土流失。

审查复核：2019年9月9日，县水土保持局根据本案件调查报告召开违法案件审查会，认为该项目在建设过程中存在随意倾倒废弃土石渣违法行为，经过多次督办告知拒不履行法律义务，决定对该项目违法行为进行行政处罚，并要求有关单位对存在的违法行为限期整改。依据《江西省水利厅行政处罚自由裁量权细化标准》，按每立方米20元人民币的处罚标准，对该项目三家施工单位随意倾倒废弃土石渣违法行为分别处以8.43万元、6.50万元、5.17万元罚款，共计罚款20.10万元。

告知：2019年9月10日，县水土保持局基于该工程的违法事实，向项目三家施工单位下发了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，并经当事人签收。

听证：在法律时效内，当事人未申请听证，放弃听证权利。

处罚决定：2019年9月18日，县水土保持局根据《中华人民共和国水土保持法》、《江西省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《水行政处罚实施办法》等规定，对该项目三家施工单位分别下达了《行政处罚决定书》，并经当事人签收。

执法结果：截至2019年10月底，三家施工单位已全额缴纳罚款，合计20.1万元，有关当事人对存在的水土保持违法违规行为进行了整改，完成倾倒废弃土石渣的清理，并按照批复的水土保持方案要求落实了水土保持措施。本案执行完毕已结案。

四、法律适用

（一）该项目在水土保持方案确定的专门存放地以外区域倾倒弃渣，违反《中华人民共和国水土保持法》第二十八条及相关法律之规定，依据《中华人民共和国水土保持法》第五十五条及相关法律法规规定，依法责令停止违法行为，限期清理，并予以行政处罚。

（二）该项目在建设过程中未采取水土保持措施，造成水土流失不治理，违反《中华人民共和国水土保持法》第三十二条、第三十八条规定，依据《中华人民共和国水土保持法》第五十六条规定，责令建设单位限期组织整改落实到位。

五、案例评析

（一）行政监管与行政执法需要有效衔接

本案中，项目建设开工之初县水土保持局就进行了现场指导，宣传水土保持法律法规，提出了施工过程中水土流失防治的要求。随后，各级水土保持主管部门多次开展监督检查，及时发现水土保持违法行为，下发了《水土保持违法行为限期整改通知》，并开展跟踪督办，监督检查工作很及时，这是应该肯定的。但在当事人不重视，多次督办仍不落实整改情况下，未及时将违法行为移交执法部门依法立案查处，导致违法行为未得到及时遏制。生产建设项目水土流失既有突发性，也有渐进性，有些违法行为看似小问题，诸如风电项目道路和风机周边零星随意弃渣，但若不及时加以制止，小问题会积累成大问题。所以，在建设单位对监督检查发现的违法问题重视不够、整改不力的情况下，要及时立案查处，控制人为水土流失发展和危害，尤其是“放管服”改革后，加强事中事后监管提高监管效能，必须通过立案查处提高建设单位的法律意识和全社会的水土保持执法氛围。

（二）综合运用行政、法律措施实施联合惩戒

本案中，鉴于建设单位对水土保持监督检查意见重视不够、整改不及时不到位的问题，县水土保持局约谈了建设单位负责人，督促其履行水土流失防治义务，这也是检查结果具体运用方式之一。本案将违法行为人作为行政处罚对象，应该是综合考虑了相关当事人违法事实和违法情节，但也要看到建设单位是生产建设项目水土流失防治的责任主体，行政处罚过程中应视建设单位的认识水平、责任意识以及水土流失危害事实等情况，必要时采取责任追究、信用惩戒等措施，切实增强建设单位水土流失防治的法律意识和责任意识，确保后续水土保持方案实施落到实处。